Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bản áp dụng pháp luật - Xác định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

HĐND và UBND là hai cơ quan hợp thành chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính các cấp (tỉnh, huyện, xã). Đây là bộ phận quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương, có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương theo quy định của pháp luật. Như vậy, chính quyền địa phương là một bộ phận quan trọng trong hệ thống các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Do đó, hoạt động lập quy (ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể việc thi hành pháp luật theo phân cấp) là một trong những chức năng của HĐND và UBND các cấp. Qua thực tiễn công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND trong thời gian qua vẫn còn nhiều vấn đề bất cập cần trao đổi nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đạt hiệu quả.
Trước khi xác định được văn bản quy phạm pháp luật thì thực tế đặt ra hiện nay cũng còn mập mờ giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật. Chính vì lẽ đó thì vấn đề đầu tiên là cần thiết phải có sự phân biệt rõ nét giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật.
1. Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật
Có thể khẳng định, đây là vấn đề quan trọng cần được nghiên cứu và nhìn nhận để trong triển khai thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước được thuận lợi. Việc này có ý nghĩa quyết định để xác định được đâu là văn bản quy phạm pháp luật, đâu là văn bản áp dụng pháp luật trong hệ thống các văn bản của quốc gia, của từng địa phương hay của riêng đối với tỉnh Hậu Giang. Xét về góc độ lý luận thì, ranh giới giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật có những khác biệt cơ bản như sau:
- Thứ nhất, về khái niệm: (i) Đối với văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định của Pháp luật (Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Và quy phạm pháp luật được giải thích là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Như vậy điểm mấu chốt nhất có thể thấy ở góc độ khái niệm thì văn bản quy phạm pháp luật là chứa đứng các quy tắc xử sự chung; (ii) Đối với văn bản áp dụng pháp luật thìđược hiểu là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự cá biệt, do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, được áp dụng một lần trong đời sống và bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế Nhà nước.
- Thứ hai, về phạm vi áp dụng: (i) Đối với văn bản quy phạm pháp luật thì phạm vi áp dụng là đối với tất cả các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh (ví dụ: Luật Nghĩa vụ quân sự áp dụng đối với người từ 18 - 25 tuổi); (ii) Đối với văn bản áp dụng pháp luật thì phạm vi áp dụng chỉ có hiệu lực đối với một hoặc một số đối tượng được xác định đích danh trong văn bản (ví dụ: Quyết định của Tòa án).
- Thứ ba, về thời gian có hiệu lực: (i) Đối với văn bản quy phạm pháp luật thì thời gian có hiệu lực lâu dài, theo mức độ ổn định của phạm vi và đối tương điều chỉnh; (ii) Đối với văn bản áp dụng pháp luật thì thời gian có hiệu lực ngắn, theo vụ việc (ví dụ: Bảng giá đất của địa phương hết hạn vào ngày 31/12 hàng năm).
- Thứ tư, về cơ sở để ban hành: (i) Đối với văn bản quy phạm pháp luật thì cơ sở ban hành dựa trên Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể có thẩm quyền ban hành cấp trên. Văn bản quy phạm pháp luật là nguồn của luật; (ii) Đối với văn bản áp dụng pháp luật  thì cơ sở ban hành thường dựa vào ít nhất một văn bản quy phạm pháp luật hoặc dựa vào văn bản áp dụng pháp luật của chủ thể có thẩm quyền. Văn bản áp dụng pháp luật hiện tại không là nguồn của luật.
- Thứ năm, về tên gọi, hình thức và chủ thể ban hành: (i) Đối với văn bản quy phạm pháp luật thì tên gọi, hình thức và chủ thể ban hành được xác định là một trong 15 loại văn bản do các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ban hành, và có thể thấy thường do tập thể ban hành nhiều hơn; (ii) Đối với văn bản áp dụng pháp luật thì hiện chưa được pháp điển hóa tập trung về tên gọi và hình thức thể hiện; các văn bản này được ban hành bởi cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, nhưng thường là cá nhân ban hành nhiều hơn.
2. Xác định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Qua quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ, HĐND và UBND các cấp đã xây dựng hành lang pháp lý nhằm triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật, quyết định các biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương. Việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ngày càng bài bản, nền nếp, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi. Tuy vậy, bên cạnh đó vẫn còn nhiều khó khăn trong việc phân biệt giữa các Nghị quyết QPPL và Nghị quyết cá biệt.
Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề này, cụ thể: Có quan điểm cho rằng: HĐND là cơ quan có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, nên tất cả các văn bản do HĐND ban hành đều là Nghị quyết quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó cũng có quan điểmcho rằng: để xác định văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt thì chỉ cần xem ở số, ký hiệu của Nghị quyết, nếu số văn bản có số đi kèm với năm ban hành (như: Số:…/20.../NQ-HĐND) và văn bản đó được ban hành theo trình tự, thủ tục mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định thì đó là văn bản quy phạm.
Tuy nhiên, thực tế thì có những văn bản của HĐND, UBND ban hành chỉ để giải quyết một vụ việc cụ thể mà không tạo ra các quy tắc xử sự chung, nên không phải tất cả các Nghị quyết của HĐND ban hành đều là văn bản quy phạm. Mặt khác, không thể bắt đầu từ yếu tố hình thức của văn bản để xác định mà phải xem xét về mặt nội dung văn bản có chứa các quy phạm pháp luật hay không. Việc xác định một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không sau khi đã ban hành chỉ dành cho các chủ thể thực hiện. Đối với các cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành văn bản phải xác định điều này ngay từ khi lập kế hoạch ban hành và từ khi bắt đầu soạn thảo dự thảo văn bản, từ đó để bảo đảm tuân thủ quy định về hình thức và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã liệt kê một số loại Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật, gồm: (i) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; (ii) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; (iii) Nghị quyết giải tán HĐND; (iv) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; (v) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; Quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; (vi) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương; (vii) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương; (viii) Quyết định phê duyệt kế hoạch; (ix) Quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; (x) Quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; Quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND; (xi) Các Nghị quyết, Quyết định khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.Tuy nhiên, điều đáng nói là Nghị định này đã nêu cụ thể như vậy, nhưng trên thực tế tại một số địa phương đã ban hành các loại Nghị quyết nêu trên theo hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
Vấn đề tiếp là, ngoài các Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 như viện dẫn ở trên, còn có những Nghị quyết nào thuộc loại Nghị quyết cá biệt nữa hay không? Từ thực tế cho thấy, các Nghị quyết mà HĐND các cấp ban hành nhiều nhất là: (i) Các Nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; (ii) Nghị quyết về dự toán, thu chi ngân sách; (iii) Nghị quyết phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách; (iv) Nghị quyết phân bổ vốn đầu tư phát triển hàng năm; các Nghị quyết cho ý kiến về việc lập kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp hành chính, quy hoạch quản lý, phát triển ngành, lĩnh vực; (v) Nghị quyết cho ý kiến về giá đất trước khi UBND cấp tỉnh ban hành quyết định. Ngoài ra, còn có các loại Nghị quyết khác thường gặp như: (i) Nghị quyết về việc thông qua đề án đề nghị điều chỉnh (sáp nhập, chia tách, điều chỉnh) địa giới hành chính; (ii) Nghị quyết thông qua đề án đề nghị công nhận phân loại đô thị; nghị quyết thông qua đề án đề nghị thành lập đơn vị hành chính; (iii) Nghị quyết phân loại đơn vị hành chính… Vậy, các loại Nghị quyết nêu trên là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt? Vấn đề này, có địa phương thì ban hành theo hình thức văn bản cá biệt, nhưng cũng cóđịa phương đều ban hành theo hình thức văn bản quy phạm bởi: (i) Thứ nhất, nếu xác định theo phương pháp loại trừ thì các Nghị quyết này không được nêu tại khoản 3 Điều 3Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; (ii) Thứ hai, vì các Nghị quyết đó đều có hiệu lực trong phạm vi cả địa phương và thực hiện trong một thời gian dài.
Tuy nhiên, xét về mặt lý luận thi chưa đúng với tinh thần của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cụ thể:
Thứ nhất, tại khoản 3 Điều 3 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là mang tính bổ trợ cho khoản 1 Điều này, tức “Văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”: Các văn bản do HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại khoản 1 thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật và nêu một số loại để làm ví dụ chứ không phải liệt kê hết tất cả các loại văn bản cá biệt.
Việc xác định văn bản quy phạm pháp luật phải căn cứ vào các yếu tố đặc trưng quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định này, tức viện dẫn cho Điều 2 và khoản 1 Điều 3 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trong đó yếu tố quan trọng nhất của một văn bản quy phạm pháp luật là văn bản phảichứaquy phạm pháp luật, tức là:quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lầnđối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành.Đây là khuôn mẫu cho hành vi xử sự của các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật. Nói về quy phạm pháp luật thì cấu trúc chung gồm 03 bộ phận cấu thành: Giả định, quy định và chế tài. Trong đó: (i) Phần giả định sẽ trả lời cho câu hỏi trong hoàn cảnh nào, khi nào thì áp dụng quy phạm pháp luật đó; (ii) Phần quy định thì đặt ra cách xử sự khi gặp tình huống đó thì các chủ thể phải làm gì, được làm gì hoặc không được làm gì; (iii) Phần chế tài thì xác định những hậu quả bất lợi (phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý) đối với những chủ thể không thực hiện, thực hiện không đúng yêu cầu trong phần quy định của quy phạm.
Thứ hai, một trong những đặc trưng của quy phạm pháp luật là được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần.“Áp dụng nhiều lần”hoàn toàn khác với“áp dụng trong một thời gian dài”. Quy tắc xử sự được áp dụng nhiều lần là khi chủ thể này ở trong tình huống (giả định) đó thì phải thực hiện cách xử sự đã quy định, khi chủ thể khác ở vào tình huống đó cũng phải thực hiện như vậy. Tức là áp dụng mỗi lần đối với một chủ thể và nhiều lần là ở các chủ thể khác nhau (cũng có thể cùng một chủ thể nhưng ở những lần khác nhau). Chẳng hạn như khi anh A tham gia giao thông phải đi bên phải thì khi chị B tham gia giao thông cũng phải đi bên phải. Còn việc Nghị quyết giao dự toán thu ngân sách cho đơn vị A thu ngân sách trong năm là 02 tỷ thì đây là nhiệm vụ cụ thể giao cho một chủ thể phải thực hiện trong một thời gian dài chứ không phải là một quy phạm thực hiện nhiều lần đối với mọi chủ thể hay một nhóm chủ thể. Mặt khác, khi chủ thể này nộp đủ số tiền vào ngân sách hoặc nộp không đủ nhưng đã hết thời hạn của năm ngân sách giao dự toán thu thì mệnh lệnh này hết hiệu lực mà không áp dụng lại cho chủ thể khác. Tương tự, Nghị quyết về dự toán chi ngân sách cũng vậy.
Mỗi văn bản quy phạm pháp luật tập hợp bao gồm nhiều quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự) trong đó, thực tế cho thấy, không có văn bản quy phạm pháp luật nào chỉ tồn tại chung một quy phạm pháp luật. Đối chiếu với các loại Nghị quyết nêu trên thì:
- Đối với Nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, năm năm, mười năm đều có nội dung gồm các nhiệm vụ, các chỉ tiêu, kế hoạch mang tính định hướng, các giải pháp để đạt được mục tiêu và do nhiều chủ thể đồng thời cùng thực hiện. Việc triển khai thực hiện các nội dung đó còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan. Nếu qua thực hiện không đạt chỉ tiêu hoặc vượt chỉ tiêu (không đúng với nội dung Nghị quyết) thì không vì vậy mà các chủ thể thực hiện phải chịu chế tài.
- Đối với Nghị quyết về dự toán thu, chi ngân sách chỉ mang tính chất dự kiến. Kết quả thực hiện có thể thu không đạt hoặc thu vượt; chi không hết ngân sách dự kiến phân bổ hoặc chi vượt nên phải cấp kinh phí bổ sung từ nguồn ngân sách dự phòng. Do đó, các Nghị quyết này thuộc nhóm văn bản chủ đạo, mang tính chất đề ra chủ trương, đường lối chứ không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
- Đối với Nghị quyết về phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm là việc HĐND kiểm tra lại (hậu kiểm) việc thực hiện chi ngân sách, tức là phê chuẩn, đồng ý với kết quả thực hiện chứ không đặt ra các quy tắc xử sự để thực hiện sau khi ban hành Nghị quyết.
Theo quy định của các văn bản luật chuyên ngành trên các lĩnh vực như: Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Du lịch, Luật Điện lực... thì sau khi tổ chức lập quy hoạch UBND phải trình HĐND cùng cấp thông qua (cho ý kiến) trước khi trình UBND cấp trên, bộ quản lý ngành, lĩnh vực hoặc Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt quy hoạch theo thẩm quyền. Các Nghị quyết loại này không tạo ra quy tắc xử sự (quy phạm), mà chỉ nêu các ý kiến nhất trí với nội dung quy hoạch hoặc cho ý kiến mang tính định hướng. Ở đây đơn thuần chỉ là một công đoạn trong chuỗi hoạt động áp dụng pháp luật (lập, thông qua, trình cơ quan có thẩm quyền quyết định) trên cơ sở căn cứ vào các tiêu chí đã quy định trong các nghị định để áp dụng cho một công việc để thực hiện một nhiệm vụ, nhằm đạt được một mục đích cụ thể.
Theo quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì ngay cả các quyết địnhphê duyệt chiến lược, chương trình, đề án, dự án, kế hoạch của Thủ tướng Chính phủ cũng không phải là văn bản quy phạm pháp luật (theo điểm a khoản 2 Điều 3 Nghị định này). Các nghị quyết về thông qua đề án đề nghị điều chỉnh địa giới hành chính, đề nghị công nhận loại đô thị hoàn toàn không tạo ra quy tắc xử sự (quy phạm) mà chỉ thể hiện sự nhất trí với việc lập hồ sơ (đề án) để trình cơ quan có thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh địa giới hành chính, việc công nhận loại đô thị. Ở đây đơn thuần chỉ là một công đoạn trong chuỗi hoạt động áp dụng pháp luật (lập, thông qua, trình cơ quan có thẩm quyền quyết định) trên cơ sở căn cứ vào các tiêu chí đã quy định trong các Nghị định để áp dụng cho một công việc để thực hiện một nhiệm vụ, nhằm đạt được một mục đích cụ thể. Như vậy, các loại Nghị quyết nêu trên không chứa đựng các quy phạm pháp luật cụ thể nào nên không hội đủ yếu tố để được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Trao đổi thêm về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã thì theo Điều 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”, tức là khi có sự ủy quyền của Quốc hội. Như vậy vấn đề không ít khó khăn là việc rà soát toàn diện các quy định của Bộ luật và Luật để xác định rõ những lĩnh vực và phạm vi mà HĐND và UBND cấp xã có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bởi trên thực tế cho thấy: thông thường Quốc hội giao việc quy định những vấn đề chi tiết cho Chính phủ hoặc các Bộ, do đó việc giao cho chính quyền địa phương cấp huyện và cấp xã quy định văn bản chi tiết là không nhiều.
Để Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đi vào cuộc sống, cần tăng cường tập huấn nghiệp vụ về lập kế hoạch, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền địa phương. Đây là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND.
Tài liệu tham khảo:
1. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015;
2. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015;
3. PGS.TS.Phan Trung Hiền - Phó Trưởng khoa Luật Trường Đại học Cần Thơ, Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật.